附件2

《云南省可制毒化学品管理规定（草案）》

立法起草的说明

云南省公安厅按照云南省人民政府立法计划，结合工作实际，制定了《云南省可制毒化学品管理规定（草案）》（以下简称《规定》）。现进行如下说明：

一、立法依据

（一）省禁毒条例。《云南省禁毒条例》第三十条：“含有麻黄素类物质、麻醉药品、精神药品的易被提取制毒物品的复方制剂，以及尚未纳入国家易制毒化学品管理但易用作制毒原料或者配剂的化学品，由省公安机关会同负责药品监管、安全生产监管的行政主管部门制定管理措施，报省人民政府批准后实施”。

（二）行政处罚法。《中华人民共和国行政处罚法》第十四条：“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”。

（三）其他法律法规。由于国家层面暂未对非列管的可制毒化学品管理制定专门法律、法规，仅山西省制定了《山西省非列管可制毒化学品管理办法》，其规制手段仅为信息告知和承诺制，未涉及行政处罚。为确保禁毒工作实效，《规定》依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国邮政法》《中华人民共和国环境保护法》以及《易制毒化学品管理条例》《危险化学品安全管理条例》《中华人民共和国道路运输条例》《云南省禁毒条例》等法律法规规定制定。

二、立法起草过程

按照《云南省人民政府立法工作规定》有关要求，省公安厅于2023年9月成立立法起草工作组，开展了省内外立法调研，组织全省各州（市）公安禁毒部门和应急管理、市场监管、生态环境、交通运输等部门召开立法座谈会，征求了省直有关单位的意见建议，起草形成初稿。12月29日，省公安厅通过门户网站将形成的文本向社会公开征求意见；2024年1月22日召开了专家论证会；因《规定》设定了行政处罚，根据《行政处罚法》《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》有关规定，省公安厅于2月18日通过互联网门户网站发布举行《规定》听证会的第1号公告，3月8日发布了第2号公告，3月20日召开了听证会，3月21日发布了关于听证结果的第3号公告。文本内容在广泛收集资料、充分采纳有关意见建议的基础上，逐步修改完善，最终形成《规定》（送审稿），并同步起草完成条文注释和参阅资料，2024年3月22日经省公安厅党委（扩大）会议审议通过。

三、实践难点及现状

（一）现行法律依据不能满足实际需要。《易制毒化学品管理条例》列管目录中，增列一个品种需经国务院批准，步骤复杂、时间漫长，非列管化学品大量流失问题得不到及时解决，现有列管目录不能满足执法实际需求，制约了禁毒工作开展。《易制毒化学品管理条例》的滞后性和局限性日益凸显，已明显不适应实际工作需要。

（二）管理职责不清、缺乏联动。当前，有关职能部门对可制毒化学品管控工作力度不足。交通运输、应急管理等行政主管部门由于缺乏对可制毒化学品处罚依据，履职积极性不高；海关由于垂直管辖，在调取证据、协调联动方面主动性不强；公安机关打处缺少法律支撑；企业、个人并未尽到自律管理责任和义务。厘清职能职责，成为立法环节的重要任务。

（三）处置方式方法不明确。执法实践中，执法人员对易制毒化学品、可制毒化学品、危险化学品概念上区分不明，对处置原则和执法标准把握不准，对执法流程和环节不熟悉。部分可制毒化学品与经济民生息息相关，有的甚至用于日常生活、食品添加，或作为化工原料用于生产、制药，执法部门对监管品类、数量不明确，执行宽严相济标准不一致。

（四）管制手段较为单一。针对非列管化学品管控难的问题，我省于2023年发布了《云南省禁毒委员会关于加强可制毒物品管理的通告》，管控措施主要以通报、劝返为主，措施较为单一，打击震慑效果有限。

四、立法主要内容

《云南省可制毒化学品管理规定》立法层级为云南省政府规章。《规定》全篇共32条，创设“三条机制”、“六项措施”，“四种规制手段”和“八个禁止项”，明确了执法主体，规定了由公安机关、应急管理、交通运输、生态环境、市场监管和邮政管理等部门处罚的具体条款，明确了管控规则和相应责任，做到了执法有依据、职责有分工、处罚有标准、入省有核查、全程有监管、关口有前移。

（一）界定概念。《规定》对“可制毒化学品”的概念进行了界定，即未纳入《易制毒化学品管理条例》列管范围，又可以通过加工合成成为毒品及其前体的化学品。目前，可制毒化学品目录共列举41种化学品，其中包括危险化学品23种、普通化学品18种，通过提取和配套加工均可成为制造毒品及毒品前体的原材料。

（二）明确原则。《规定》中体现了分类处置、分段管理、量化管控三个原则。一是分类处置原则。由于现有可制毒化学品目录中大部分为具有毒害性、放射性、腐蚀性、易燃性的危险化学品，且《危险化学品安全管理条例》已对该类物品、物质作出具体规制，按照上位法优于下位法、特殊法优于一般法的原则，应当优先适用现行法律法规有关规定，以实现分类处置、提高效率的目的。二是分段管理原则。可制毒化学品实行外省入滇核查和省内生产流通管理。入滇核查包括前置核查、沿线核查、边境核查，生产流通管理包括生产、经营、购买、使用、运输、邮寄、储存、处置等具体行为。三是量化管控原则。在执法实践中，为落实宽严相济政策，准确把握执法尺度，设定500公斤（升）及其以上作为数量较大的实际控制标准，对于500公斤（升）以下试剂用量的作为数量较少可适当放宽。

（三）设定机制。《规定》中明确了信息化管理、信用管理、联合执法三个工作机制。一是信息化管理。各级行政主管部门应当在执法中探索建立可制毒化学品信息化管理方式方法，加强生产、经营、购买、使用、运输、邮寄、储存、处置等环节动态信息收集、分析、监测。二是信用管理。公安机关应当建立可制毒化学品入滇核查信用评价机制，将单位、个人信息和违法违规、涉案记录相关联，并及时上传“社会信用信息共享平台”，依法实施守信激励和失信惩戒。如诚信受损将通报失信单位、个人来源地加强监管，对入滇、生产、经营、购买、运输、储存等环节予以预警；如诚信优秀的将在服务时限、服务优化等方面提供便利，体现服务性职能。三是联合执法。各级行政主管部门在职权范围内承担监督管理责任的同时，满足7种情形可以开展联合执法。《规定》对多个行政主管部门联合执法的组织方式、责任承担列举了适用情形。

（四）主要措施。《规定》中具体了入滇核查、信息备查、实名登记、物流查验、运责关联、储销专管六项主要措施。

1.入滇核查。云南省对进入云南和途经云南对外出口的可制毒化学品实行入滇核查制度，明确了入滇前置核查、沿线核查、边境核查的程序和处置方式，对可能影响经济、民生或居民正常生活等事项进行考量，在保障全省社会生产生活需要、促进营商环境的前提下，使可制毒化学品规范有序入滇，遏制经滇非法出境。同时，提出关口前移的理念，即不等可制毒化学品进入通关口岸，而是通过联合执法、沿途核查、对外核实等方式，将有违法犯罪嫌疑的可制毒化学品堵在境内、查在边境，减轻通关口岸核验压力，将最后一道关口前移。

2.信息备查。生产、经营、储存可制毒化学品的单位、个人，或者转产、倒闭、变更经营主体后留存可制毒化学品的单位，应当及时向所在地县级公安机关如实提供有关信息备查，做到底数清、情况明、掌握住、排查全。

3.实名登记。在生产流通环节中明确包装和标识的规范；在经营、购买数量较大的可制毒化学品时，要求如实登记信息要素，载明来源去向、实际用途、交付日期等。

4.物流查验。规定了物流寄件方自律义务和物流服务方的查验责任。寄件方要如实载明品种数量、购买用途、收件人信息、收件地址等，物流服务提供方应当对客户身份和物品信息进行验明、记录。

5.运责关联。明确托运方、承运方责任事项，以民事合同推动行政管理，规范托运方行为；同时，要求承运方不仅要核对运单、合同等信息，按既定路线运输，在具备安全防范措施下装卸化学品，防止半途拆装、私藏、丢弃。

6.储销专管。提出专人专管和分类销毁办法，禁止在不具备安全储存条件的场所，如农村林舍、田间地头、房前屋后等处随意存放可制毒化学品；禁止单位和个人私自销毁可制毒化学品。

（五）严格禁止。为有效开展可制毒化学品入滇核查、生产流通等环节，《规定》设定了“八个禁止项”明确了管控规则和责任。一是禁止来源不清、去向不明、用途存疑、无法提供有效证明材料的可制毒化学品进入本省；二是禁止生产、经营、购买、运输、邮寄、储存标识不明可制毒化学品；三是禁止随意改变、撕毁、更换包装标识；四是禁止瞒报漏报寄递物或者在其中夹藏可制毒化学品；五是禁止随意改变运输路线、绕关避卡或者夹藏可制毒化学品；六是禁止在无任何安全措施的情况下，随意装卸、搬运可制毒化学品；七是禁止在不具备安全储存条件的场所，储存属于危险化学品的可制毒化学品；八是禁止任何单位、个人私自处置、丢弃可制毒化学品。